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湖南地方立法权的“湘潭样本”
2016-11-26 09:40  来源:法制周报

市容和环境卫生管理——湘潭首部特色性地方性法规项目,也是湖南省第一个落地的市容和环境卫生管理地方性法规。当立法实践对接湖南地气,将会产生出何种“社会反应”?台前幕后,对相关执法部门又提出了哪些挑战?近日,本报记者带着这些疑问来到了湘潭市岳塘区一线调查采访,并试图从中拼凑出湘潭市“首法”逐层推进的真实路径。

条例》第二十六条规定,禁止在公共场所乱扔槟榔渣等废弃物。我们拍下的这种行为一经发现将会接受有法有据的处理。

法制周报首席记者 雷鸿涛

记者 李翔 发自湘潭

11月22日,小雪。

寒风凛冽,一夜入冬。习惯早起遛弯的湘潭市民陈嗲牵着养了3年的爱犬“小虎”,嘴里嚼着槟榔,往雨湖公园里走去。几分钟后,用力咀嚼了几下槟榔,陈嗲惯性地将槟榔渣吐在小路上,正准备扬长而去,却突然想起了什么似的弯腰捡起了刚吐的渣滓——这个后发行为,源于湘潭市首部地方性法规《湘潭市城市市容和环境卫生管理条例》(下称《条例》)的落地通过。2017年年初起,在湘潭市区乱扔槟榔渣、果皮、纸屑、烟蒂等废弃物,都将面临20至100元的罚款。该《条例》由湘潭市人大常委会9月14日表决通过,报湖南省人大常委会批准后,将于2017年年初施行。

自2015年3月15日,十二届全国人大第三次会议对《立法法》作出重大修改,赋予设区的市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的地方立法权起,到2015年12月4日,湖南省第十二届人大常委会第十九次会议表决通过了《湖南省人民代表大会常务委员会关于确定衡阳、株洲、湘潭、岳阳、常德、益阳、郴州市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的决定》。《立法法》修改后,湘潭“首法”通过,地方立法权落地,其实,时间还不到一年。

幕后

“接地气”对接上位法

在立法过程中,湘潭市岳塘区城管局政策法规股林晓茜股长和她的同事,根据执法经验提供了不少“接地气”的建议。

林晓茜告诉记者,在公共场所派发广告等不文明行为,根据国家相关规定可以罚款5至100元。此次《条例》规定,对单位可以处五百元以上三千元以下罚款;对个人可以处五十元以上二百元以下罚款。这意味着,对城市管理遇到的这类顽疾,《条例》的威慑力更大。

在湘潭市人大2016年地方性立法工作计划确定将《条例》作为第一部地方立法后,湘潭市人大城环委、市人大常委会法工委、市政府法制办、市城管执法局等有关单位和部门迅速行动。起草工作由湘潭市城管局牵头,其他相关部门和单位进行配合。

在草案起草、调研的各个阶段,湘潭市城管局听取了人大代表、各级政府、城管系统、市直相关部门、街道办事处、物业管理公司、市民代表、专家学者等的意见,并进行了充分吸收。

其中,在《条例》的立法过程中,关于限制通讯工具治理非法小广告的问题曾引发讨论。针对湘潭市“牛皮癣”问题,有代表提出用“限制通讯工具”的做法加以治理,并建议写入《条例》。

“我们认为,‘限制通讯工具’实际上是一种行政强制措施,只能由法律进行规定。因此,《条例》没有采纳。”湘潭市城管局局长韩晓说。这体现了地方立法不与宪法、法律、行政法规等相冲突的原则。《条例》遵循了上位法优位的规定。

特色

扔槟榔渣写进法规

近年来,湘潭市在城市管理工作中遇到了不少顽疾。如广告宣传品乱张贴乱悬挂、废弃物乱丢乱放、夜宵摊扰民、乱扔槟榔渣等问题都不同程度地存在。

“对这些问题,城管部门以前适用的是全国、全省通用的城市市容和环境卫生方面的法规、规章。比如《城市市容和环境卫生管理条例》《湖南省实施〈城市市容和环境卫生管理条例〉办法》等。”湘潭市城管局党委副书记、副局长杨贵对记者说,这些法规、规章没有湘潭地方特色,缺乏地方针对性。考虑到湘潭市城市管理实际,并结合当前创建全国文明城市和精美湘潭建设工作的要求,最终将首个立法项目确定为市容和环境卫生管理。

“《条例》的针对性和操作性强。”湘潭市城管局政策法规科蒋四华科长对记者说。比如,乱扔纸屑、烟蒂、槟榔渣等废弃物等不文明行为,上位法并没有具体规定。城管部门往往对此以文明劝导为主,整治效果不佳。但《条例》第二十六条规定,禁止在公共场所乱扔槟榔渣等废弃物。

《条例》第十九条规定,不得擅自在人行道和公共场地上设置地锁、水泥墩、停车位。上位法中对这一块没有明确规定,而在实际工作中,湘潭市普遍存在这样的问题——《条例》的出台,对城管工作的开展大有裨益,一些空白地带的管理有了执法依据。“当然我们在起草中也考虑了湘潭经济的发展状况和居民的生活水平,适当地提高了罚款的额度。”韩晓说。

目前,《条例》包括六个部分,五十二条。“重点是强化了地方特色。”韩晓介绍,《条例》在起草过程中就融入了湘潭市容与环境卫生的管理经验。对架空管线、道路通行、流动摊贩、早市夜市、标语宣传品等具体问题也进行了针对性规定。

挑战

下放权限与后续完善

虽然离《条例》正式实施还有一段时间,但湘潭市岳塘区城管局的工作人员早已忙碌了起来。岳塘区城管局许忠良局长参与了《条例》立法讨论。他说,岳塘区城管局已经部署安排相关学习和培训,学好“当家法”,练好基本功,从而将依法依规和行政高效相结合,通过《条例》的实施来扮靓城市。

“以前户外广告审批权在市城管局,审批、执法委托下放后,区城管局在行政执法时效率更高,”该局办公室主任毛岳告诉记者,就在前不久,湘潭市城管局向区城管局下放了40项经济社会管理权限。在他看来,这是《条例》将为湘潭市市容环境卫生管理提供强有力的法律依据和法律保障。同时,《条例》带来的具体执法“福音”——《条例》一旦实施,城管队员相关执法将更有底气。

城管部门之前对此更多的是文明劝导或根据临时性规定罚款。今后有了《条例》作支撑,针对这些不文明行为,城管部门就可以依法进行处理。

事实上,作为湘潭落地的“首法”,摆在湘潭“立法先行者”面前最直接也最要害的问题是:如何做好配套设施建设,理顺管理机制体制,确保法规落地的实施效果?

问题具体而琐碎。

仅落实垃圾分类管理,就必须解决垃圾分类中的分类运输、分类处置等问题,做好建设分类处置场所等配套工作。另外,还涉及到综合执法,有些执法项目涉及交警、商务局等部门,需解决各部门如何配合协调等。

湘潭市城管局做了很多工作。首先,加大对《条例》的宣传。让广大市民知晓《条例》的立法宗旨、条文,特别是与大家密切相关的内容。其次,对队伍进行培训。城管部门将邀请相关专家在城管系统内部开展学习培训。再次,《条例》涉及很多规章、制度、规范,需要完善。“下一步,城管部门将协同相关部门制定城市容貌标准、城市环境卫生设施专项规划、户外广告设置专项规划,明确城市管理区域范围、主要街道及重点区域范围。”湘潭市城管局党委副书记、副局长杨贵对记者说,作为市容环境卫生管理的主要部门,城管部门还有很多工作需要在实践完善和探索。

怎么做?如何做?做得好不好?这些不仅需要时间来打磨,更需要老百姓实实在在的体会和口碑。而这一次,很多湘潭人表示:值得期待。

新闻深一度

我国的地方立法权

◎ 地方立法权,是指省、自治区、直辖市、所有设区的市的人民代表大会及其常务委员会,根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规的权利。

◎ 《中华人民共和国立法法》规定,截至2015年2月,包括27个省会市,18个国务院批准的较大的市,4个经济特区所在的市,共49个地级市拥有地方立法权。在湖南,长沙市作为省会城市具有地方立法权。

◎2015年3月15日,第十二届全国人民代表大会第三次会议决定对《中华人民共和国立法法》作出修改:地方立法权扩至所有设区的市。

◎2015年12月4日,湖南省第十二届人大常委会第十九次会议表决通过了《湖南省人民代表大会常务委员会关于确定衡阳、株洲、湘潭、岳阳、常德、益阳、郴州市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的决定》。至此,湖南已有8市拥有地方立法权。

[责任编辑:陈忻]
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